揭秘推動瞭區域經濟發展的地方金融辦

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揭秘推動瞭區域經濟發展的地方金融辦

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記者 劉永剛 魏華 北京、吉林報道地方金融辦,一個並未被公眾熟知的機構,在當下中國經濟的發展過程中,正嶄露頭角。盡管有人指出,它隻是一個協調機構,不屬於政府部門,甚至有人說它的存在讓“地方政府不幹預經濟發展”成為一句空話;盡管它在一些地方還未得到廣泛的認同,有的甚至還不清楚自己的職能定位是什麼。但這些都不能妨礙它以“金融服務辦公室”、“地方金融穩定辦公室”、“金融管理辦公室”等名義生存於地方的金融組織體系之內。尤其是在2011年,溫州的民間金融高利貸事件爆發後,當地的監管者和企業都感到瞭前所未有的考驗,同時,當下的地方金融管理體制——尤其是“一行三會”(央行、銀監會、保監會、證監會)在地方的監管效果似乎也發生瞭微妙的變化。人們不得不思考,如果“一行三會”對地方的金融監管出現瞭“死角”怎麼辦?正如溫州一位地方官員所問,“他們監管不到的地方,是否需要一種補充?是否可以讓地方金融辦發揮更大的作用?”在經歷瞭數十年的金融改革之後,中國地方金融的發展速度是否已經超過瞭預期?“一行三會”的監管維度是否已無法全面覆蓋?地方金融辦是否已經成為支持地方經濟發展的一股新力量?如果答案是肯定的,那麼最初作為地方和中央之間協調機構的地方金融辦,需要一次徹底的“變身”。1月6日—7日,時隔5年的第四次全國金融工作會議召開,這次會議所選定的方向,或將決定金融辦的最終前途。金融辦,幹嗎的?2012年1月4日,某省金融工作辦公室。本刊記者 魏華攝2011年12月24日,王路(化名)從長春市重慶路旁的一傢國有銀行取出2萬美元之後,轉身去瞭一街之隔的韓亞銀行。考慮到韓亞銀行一年期美元存款的優惠利益為3%,王璐沒有過多地考慮就將錢存入瞭這傢外資銀行。自2006年以來,先後有8傢外埠和外資銀行落戶吉林。而在更早之前,由於歷史原因,作為經濟總量並不突出的省份,吉林省長期處在一個“民營經濟發展滯後,經濟總量小、機制不活、發展不快”的尷尬境地。“即使是在中央推行振興東北老工業基地的政策之後,東北三省遇到瞭重大的發展機遇期,現在來看,效果也並不十分顯著。”東北某省政策研究室研究員告訴《中國經濟周刊》,“就像一個廚子看著一堆好材料,卻不知如何作出一道好菜。”直到近幾年,隨著金融資本在各地大顯身手,多個地方政府的“一把手”才開始逐漸意識到金融的重要性。2010年下半年,吉林省金融辦在獲得中央機構編制委員會辦公室的批復後正式成立。而在此前多年,省金融辦作為省辦公廳的下屬機構早已生存多年。此次提升為省政府直屬機構的舉動,被外界認為是吉林對金融發展作出的承諾。《中國經濟周刊》獲悉,吉林省高層為瞭尋找合適的金融辦主任也頗費周折。最終,將央行上海總部長期關註貨幣政策並有地方政府工作經驗的高材林攬入麾下,其他副主任和重要部門的負責人則來自中國證監會、中國保監會和國傢外管局。沒過多久,由這支“國傢隊”組成的省級金融辦開始“發力”。2011年7月,吉林省政府對外發佈《吉林省金融創新拓展計劃》,這一計劃不僅提供瞭吉林金融業未來發展的各種路徑,並首次將發展股權投資基金、建立多層次資本市場、推進企業上市步伐等內容列為吉林省金融發展的重點之一。不僅在吉林,全國多個地方的省級金融辦都隨著大環境的變遷而發生變化。曾經編外,如今擴權從議事協調機構,到政府組成部門,金融辦日漸強勢。中國最早的金融辦出現在上海。在最初的一段時間,金融辦被定義為議事協調機構,上海金融辦在當時並不在政府序列,也不具有行政審批權,主要任務是聯系並配合“一行三會”和全國性金融機構在上海的工作。事實上,在很長一段時間內,地方金融辦都屬於弱勢群體,在某些省份,甚至被列入省辦公廳或者發改委的下屬部門。能最後“熬出頭”的占極少數,北京算是特例。2002年12月,北京市政府金融工作辦公室成立,3年後,北京市撤銷金融工委和金融辦,其相關職能一度被並入北京市國資委增設的金融處。直到2008年,中央開始對地方政府進行機構改革,各地金融辦才紛紛從中獨立出來,機構職能、部門設置和人員編制才得到瞭擴充。2009年3月30日,北京市金融辦在全國率先升格為金融局,如此高規格的設置凸顯瞭金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門,不再僅僅是議事協調機構。據瞭解,當時,除北京外,其他省市金融辦正在試圖尋求更大的工作空間。此後,各地掀起瞭金融辦改革的浪潮。《中國經濟周刊》在通過對各地最新公佈的金融辦“三定方案”研究發現,在經過2008年的機構改革之後,大部分金融辦的定位得到瞭提升,在組織形式上,副省級城市的金融辦以正局級建制為主,地市級城市金融辦大都改為政府直屬機構。在天津,2009年3月底,天津市政府金融服務辦公室經天津市委、市政府批準設立,並入瞭原天津“上市辦”的職能。下設綜合協調處、銀行保險處、直接融資處、創新服務處四個處。盡管下設機構主要職能中已經涉及金融監管、金融穩定等,但與廣東等省不一樣的是,天津仍然稱為“金融服務辦公室”而非“金融工作辦公室”,其金融監管職能相對弱化。在廣東,2009年8月25日,《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責內設機構和人員編制規定》獲得廣東省政府的批復。雖然從“金融服務辦公室”到“金融工作辦公室”,僅僅兩字之差,但是意義重大。從隸屬關系來看,金融辦不再掛靠省府辦公廳,而是直屬省政府,不僅編制增加瞭一倍,而且增強瞭金融監管的職能。唯一被國務院從國傢層面確認為國際金融中心的上海,其金融辦的擴權更引人關註。2009年,在推進國際金融中心建設過程中,上海下發瞭《關於進一步推進上海金融國資和市屬金融企業改革發展的若幹意見》。這開始瞭上海金融辦的權力擴張之路,而擴權後的金融辦實際上成為瞭地方性的金融國資委。根據上海金融辦的三定方案,其新增職責主要包括受上海市國資管理部門委托,承擔地方金融國資日常監管工作;負責由地方政府管理的各類新興金融行業的日常監督和管理等,比如小額貸款公司、PE、VC等。在新疆維吾爾自治區的新一輪大發展中,自治區地方金融辦也全面負責地方金融的業務。據新疆維吾爾自治區金融辦負責人介紹,金融辦在實現新疆跨越式發展中發揮瞭主導作用。中央給新疆的發展目標乃至“十二五”的規劃,由金融辦牽頭將這些工作全部具體分解到各單位、各部門乃至“一行三局”。據《中國經濟周刊》統計,自2002 年上海金融辦成立以來,到2011年年底,我國已有31個省級政府成立瞭金融辦,在222 個地級以上城市成立瞭金融辦,一些縣市政府甚至區級政府也成立瞭相應的金融辦。金融辦的定位尷尬“現在的地方金融辦就像空中樓閣,身份、定位等還沒有理順,受到外界的誤解很正常。”地方金融辦擴權,並非偶然。東北某省金融系統一位官員告訴《中國經濟周刊》,金融辦擴權,與中央和地方關於金融監管的博弈有關。事實上,自20世紀90年代以來,中國的金融體制和國有金融機構改革沿著縱向垂直管理體制的路徑不斷深化。以銀行體系為例,1998年以來,中央政府為瞭防范和化解金融風險,要求國有商業銀行上收地方分支機構的信貸審批權,各國有商業銀行二級分行及縣支行增量貸款審批權基本上被上收歸省級分行。“那個時候,不少基層行特別是經濟落後地區的基層行,業務僅剩吸收存款和不良貸款的清收。”上述官員稱,隨著國有銀行體系不斷收縮在地方的業務,使地方金融服務的供給不足、中小企業和縣域經濟融資難度越發突出。與此同時,中央派出的以防范金融風險為工作的新的監管機構,並未在促進地方金融業發展、支持地方社會經濟方面起到多大作用。“隻負責監管,隻要不出問題就萬事大吉,這種監管思路怎麼能夠促進地方的金融發展?”一位地方官員向《中國經濟周刊》坦言。正是在這樣的背景下,地方政府紛紛成立金融辦,以彌補統籌地方金融業發展和支持地方社會經濟發展的職能缺失。“成立金融辦不僅可以協調中央監管層的關系,還能真正地幫助地方政府搞好金融。”上述官員稱。據悉,目前“一行三會”在地方監管范圍已經遇到“死角”。一位地方證監局官員告訴《中國經濟周刊》,現在出現的民間金融、小額貸款、擔保公司等,監管權大多數已經下放給瞭地方政府,而金融辦則代表政府在負責監管。在多數人看來,地方金融辦正成為“一行三會”在地方監管的重要補充,至於能否在當地的金融建設中發揮作用,外界並不看好。金融辦能管的金融圈子有多大?以吉林為例,雖然吉林省金融辦的主要職責中包括“負責金融機構服務地方經濟發展的情況分析和督促落實工作”的內容,但據金融辦相關人士表示,目前在吉林省金融辦的日常工作中,還並未和國有四大銀行之間產生直接的業務關系。“現在的地方金融辦就像空中樓閣,身份、定位等還沒有理順,受到外界的誤解很正常。”中部某省金融辦主任告訴《中國經濟周刊》,但這並不代表金融辦是吃幹飯的。即便如此,有專傢仍認為,盡管各地金融辦在履行其規劃、服務、協調和監管職能時取得瞭諸多成效,但地方金融發展與經濟發展脫節的突出矛盾並未得到有效的解決。“發展好的金融辦畢竟是少數。”上述政府研究中心人士坦言,目前我國大多數地方政府金融辦所具有的行政權力都非常弱,對金融機構的約束力不強。金融辦通常不具有人事權、執法權和資金調配權等,導致其所能發揮的作用較為有限。難遏的地方擴權沖動2007月5月25日,北京。行人從銀行背景板前走過。CFP權責之爭“沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監管職責,權責並不對等,出瞭事讓地方政府沖在前面,而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局,這並不利於調動地方政府的積極性。”然而,有人在給地方金融辦“打抱不平”的同時,隨著地方金融辦管理權限的不斷增加,也有人提出瞭擔憂。有評論認為,對於目前金融辦的各項職能,各地雖然仍在探索,但勢必會觸及與中央監管部門各地派駐機構之間的關系。一位熟悉金融改革歷史的業內人士坦言,朱基任總理時期,金融改革主要目標是不讓地方政府幹預金融。比如1998年底央行打破行政區劃設立九傢大區行,實行垂直管理,初衷就在此。浙江省金融辦主任丁敏哲認為,“現有的監管體系和監管模式沒有考慮到地方差異化發展的金融需求,容易導致一刀切。”而且,目前的分業管理體制難以做到全覆蓋,存在著重復監管和監管盲區並存的現象。從責權對等來看,中央隻承擔監管職責,沒有承擔維穩和組織的責任,出瞭事地方政府沖在前面,而且信息不對稱。接受《中國經濟周刊》采訪的一位金融辦官員表示,現在他們的主要任務除瞭協調,還要積極參與地方的金融管理。這種管理上的沖動增添瞭金融機構的疑惑。“這和長期以來不讓政府幹預金融的目標是否有分歧?如果金融辦的權力太大,是否會出現地方政府幹預地方金融發展的傾向?”上述商業銀行人士坦言。“如果以金融服務為名義進行地方金融管理,雖然說法沒有問題,但這個度很難把握。”上述證監局人士稱,溫州發生的高利貸事件就很典型,老板“跑路”之後,溫州市政府派瞭多個工作組進駐當地銀行,並要求銀行不抽資,要幫助企業。“這樣類似的做法如果發生在多地,豈不是又回到計劃經濟時期的政府指揮瞭嗎?”上述監管人士坦言。世界銀行東亞太平洋金融發展局首席金融專傢王君指出,地方政府直接或間接地掌控大量的金融機構和金融資產,以及非正規金融活動的蓬勃發展,客觀上需要有地方的金融監管框架。

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